陆杰华：老年群体社会治理存在的挑战及政策建议

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2021年1月23日，北京市第十五届人民代表大会第四次会议开幕，北京市人大常委会委员、北京大学社会学系陆杰华教授参会，并提出了重视老龄社会新形态下的城市老年群体社会治理的建议。

老龄社会新形态背景

开启老龄社会新形态之后，推进城市老年群体社会治理模式的变革既是推进新时代国家治理体系和治理能力现代化的必然选择，也是应对老龄社会新形态风险与挑战的客观要求。因此，老龄社会新形态下，在城市社会治理的主体中，老年群体社会治理的重要性日益凸显。近年来，北京市老龄化速度在不断加快。2019年，全市60岁及其以上常住老年人口占总人口17.24%，其中60岁及其以上户籍老年人口占全市户籍总人口26.4%，也预示着北京市户籍人口已经进入中度老龄化阶段。

老年群体社会治理存在的挑战

伴随着北京市老年人口规模的快速增加，老年群体社会治理正成为城市社会治理的一大难题。目前，从整体上看，北京市老年群体社会治理存在着诸多挑战，其中主要包括如下几个方面：

第一，老年群体社会治理理念滞后，治理模式和治理思路亟待转型。从社会治理理念来看，传统老年群体社会治理理念片面地将老龄化问题等同于老年人的问题。城市老年群体社会治理更多体现为被动的回应性治理，传统的事后应对和决策模式容易引发政策冲突、政策滞后和政策资源浪费。此外，涉及城市老年群体社会治理的政府部门、机构众多，以部门为主导而形成老龄化相关公共政策导致各部门之间职能交叉，权责不清，各自为政，缺乏合力。

第二，老年群体社会治理主体单一化，多元治理主体力量发挥不够充分。首先，以往将政府视作社会管理的主导性力量，对其附加包揽一切的无限责任，对于涉及城市老年群体的各方面事务大包大揽。其次，受政府力量掣肘和市场经济体制建设不完善的影响，老龄经济资源配置的市场化机制建设薄弱，老龄产业持续运行的内生性动力缺失。再次，家庭功能弱化，老年人自治积极性不高。

第三，老年群体利益结构复杂化，基层社区治理难度加大。首先，在老年群体从“单位人”向“社会人”的转化过程中，负责其利益分配和维护的责任主体由单位向社区发生根本性转移，在促使老年人利益诉求显性化的同时也导致了其利益诉求容易被忽视。其次，流动老年群体规模和比例的增加进一步加剧了城市老年群体利益结构的复杂性和利益分配的调处难度。此外，城市老年群体利益的日益凸显加剧了代际利益冲突的可能性。

第四，城市老年群体公共服务供给缺口扩大，供需不对称亟待平衡。从数量上看，受功能定位及其辖区面积的影响，全区的养老机构床位数尚不能满足城市老年人口的入住需求。由于医养护结合探索多停留在试点阶段，养老机构在服务内容和服务质量上也难以满足老年人，尤其是高龄、失能半失能老年人对于长期照护服务的需求。随着老龄化进一步加剧，城市老年公共服务设施建设和适老化改造正在成为老年群体的刚性需求，然而目前这方面的城市规划远滞后于老龄化进程。此外，有利于延长老年人劳动参与时间的年龄友好型工作场所，有利于老年人终身学习和社会参与的年龄友好型学习、休闲场所同样有待建设。

政策建议

第一，创新老年群体社会治理模式，构建政府主导下的多元共治新模式。在政府层面，明确政府在老年群体社会治理制度制定、政策出台、服务规范、监督管理等方面的职责，厘清政府职能边界；积极整合各部门碎片化职能，建立一个权威的常态统筹机构。在社会层面，重塑社会力量介入城市老年群体社会治理的自由空间，增强社会力量主动参与老年社会服务的动力，强化社会力量参与提供社会化服务和志愿性服务、营造爱老尊老孝老的社会氛围、引领社会养老新风尚的职能。在家庭层面，强调家庭养老的基础性责任，鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活，履行赡养义务、承担照料责任，关心老年人的精神和情感需求。

第二，探索基层社区治理新机制，深入挖掘老年群体自治能力。一是要明确城市基层社区的治理职能，创新社区治理工作方式与社区民主评议监督方式，加强社区管理与社区服务的进一步融合，建构老年群体参与社区治理的运行网络，将关涉老年群体参与社区治理的各项法律法规和制度措施落实到位。二是要充分调动和发挥老年群体参与基层社区治理的积极性，深入挖掘老年群体自治能力。一方面，着重培育老年群体自主意识，明确老年群体在基层社会治理中至为关键、不可替代的作用，以社区教育提升老年群体的社区认同，以社区服务强化老年人群体的社区归属，培育老年群体的公共精神，引导老年群体的有序参与，激发老年群体的参与热情。另一方面，丰富老年群体参与基层社区治理的组织载体，依托各类老年协会扩展老年群体参与治理的层次和维度。

第三，构建老年友好型社会，营造积极应对老龄化的良性社会氛围。首先，通过对老年的社会角色重新定位，摆脱传统观念对老年人的消极、片面误解，步入老年并不意味着落后、愚昧和衰弱。其次，政府、媒体、高校与研究机构应积极引导整个社会树立积极老龄化的理念，营造尊老、敬老、助老、孝老的文化氛围，消解对于老龄化的负面解读和无谓焦虑，鼓励和引导老年人更好地参与社会发展和实现自我发展，使他们能够更好地共享社会经济发展的诸多红利。再次，要构建老年友好型社会生活环境。在城市基础设施和公共空间建设中充分考虑老年群体的需求和利益，在加强城市基础设施与公共空间的适老化建设的同时兼顾效率与公平原则。一方面针对居民住宅、公共建筑和公共设施做好适老化建设或改造，建设一个智能、便捷和无障碍的老年友好生活环境，提高老年人基本生活质量；另一方面开发更多的老年文化体育活动场所，保障老年群体在城市中拥有与其他群体平等的空间权利与活动权利，提升老年人的社会参与水平。

第四，推进医疗养老护理深度融合，完善整合型老年健康服务体系。着重探索和构建长期护理保险制度，以适应老年群体日益迫切的日常生活照料和非治疗性康复护理需要。此外，还要充分借助科技创新的力量，深入探索和大力推广智慧医疗、智慧养老。利用互联网、物联网、大数据、人工智能等多种信息技术手段，大力推动诸如远程医疗、互联网医疗大数据库等能够有效便利老年人获取医养护服务的技术发展。

第五，提升基本公共服务供给均等性，探索流动老年人精准治理新模式。一方面深入推进政府基本公共服务供给均等化建设，突破以往以户籍老人为基础的养老资源规划和配置模式，提高社会保障制度的覆盖面，将户籍老人所享受的当地政策逐渐普惠到常住流动老人群体。同时还要做好各地保障制度的衔接，尤其是流动老人最关心的异地医保结算问题，真正实现跨区域联通联保。另一方面，基于流动老年群体复杂性和多元性的特点，探索整体性与类型化相结合的“点面结合”式精准治理模式。既要站在公共性的高度，坚持整体性、开放性、日常生活性等原则制定综合性政策，同时还须对流动老年群体的不同类型进行分类监测，定时评估流动各群体的共性需求和自身的独特性需求，分别寻找针对不同群体的着力点对症下药，分类制定精准的政策。

第六，建立健全风险研判评估机制，全面提升老龄社会风险综合应对能力。一方面，建立主动进行老龄社会风险识别、评估、反馈和更新的动态循环监控体制，制定无缝衔接的、可预见的完备的风险治理预案，实现老龄社会风险治理关口前移，提升政府老龄社会风险治理的积极性和前瞻性。另一方面，充分利用现代科技进步的成果，借助互联网、大数据、人工智能等先进技术工具的帮助，进一步提升对预见老龄风险的科学度、精准度和提前度。

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